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2199-暗访淮河-第31部分
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全国人大２００４年６月４日通过的环境与资源委员会“关于检查淮河流域豫皖苏鲁四省《水污染防治法》贯彻执行情况的报告”指出：《水污染防治法》中规定“城市污水应当进行集中处理”、“建设和完善城市排水管网，有计划地建设城市污水集中处理设施”。沿淮四省虽建设了一批污水处理厂，但纳入“十五”计划的１６１座污水处理厂尚有９１座污水处理厂未动工，安徽省的开工率尚不到１０％。不少已经建成的污水处理厂由于配套管网建设没有同步全面完成、运营机制尚未建立等原因，处于间歇运行状态，没有完全发挥作用。此外，垃圾处理场的建设相对滞后，“十五”计划中的１４座处理场有１０座还没有动工，很多地方还没有开始征收垃圾处理费，开始征收的地区收缴率也比较低。
城市生活污染处理设施建设“九五”如此，“十五”又如此！以前没有动作，或许不知道动作，动而如此滞缓，与城市化迅猛发展呈背道而驰之势。这笔巨大的欠账将越积越多，后来者仅偿还“利息”，都将无能为力。
第四部分：面对淮河——谁能让13亿人搬迁项目建的不多瘫痪不少
我们通过这次采访看到，淮河流域崛起一批新兴城市。１０年前，最多只能称做“集”的信阳、阜阳、周口、漯河等，现在都有大城市的模样，街闾相接，人头攒动。县城或县级市，更是典型的“城市化”过程缩影：一方面，有大城市的广场、道路和灯饰广告、桑拿馆、美容院等；另一方面，主干车道或者花坛上面，全是晃晃悠悠的行人，光膀子，穿拖鞋，扶老携幼。仔细揣摩，还可以认出是刚刚进城的农民。但是，这也是城市，而且这里的市民更习惯于农村式的写意与随便，生活污染治理难度远非长三角、珠三角等有高度工业文明的城市可比。尽管“九五”、“十五”期间对生活污染处理中央、地方都有很大投入，其中１９９５年到１９９７年，流域治污项目２００个，直接投资１２０亿元。“十五”淮河流域计划建设生活治理项目４８８个，项目总投入达２５５。９亿元之巨。我们在采访中得到的实际情况是：沿淮政府在生活污染治理力度、调控能力与投入等方面非常有限，在生活污水成为淮河最大污染源、比重还在不断增加的同时，治理生活污水的污水处理厂建设进展缓慢；已建成的项目因运营成本高、亏空大，加上城市管网不配套，多数处于瘫痪状态。根据国家环保局２００４年３月中旬的统计，“十五”规划中建设的沿淮城市生活污染处理、污水处理项目，尚未动工的占６４％。其中安徽省２９个城市污水处理厂项目未动工比例高达８６。２％；有的项目即使动工，但竣工之日遥遥无期；有的竣工项目，根本无法运转，“建在那边晒太阳”，甚至还要花上一笔费用去保养设施。这与国务院提出的“十五”期间所有城市必须建立污水处理厂、２００５年５０万人口以上的城市污水处理率应达到６０％的要求还有很大的距离。政府的职能之一是财力的再分配。公共设施建设是“再分配”投入的重要方面。沿淮工业化、城市化百废待兴，周边地区日新月异的挤压，加上农村地区财力的匮乏，使得生活污染治理项目出现以下几个层次：一、政府财政难保吃饭，根本无钱可投。例如信阳、宿州等；二、在上级政策高压之下，利用国外政府赠款、国外政府贷款和相关资金、国家拨付的资金、国债资金等建起了生活污染处理设施，但管网配套不力，运营因“出钱不讨自己好”，积极性不高，设施处于半“晒太阳”状态。如阜阳、蚌埠和县级界首市等；三、有财力但并不愿意首先投放在为下游造福的环保项目上。典型的是“一河污水向东流”的郑州，路宽楼高的周口等；四、既无意识，也无财力，政府暂时难以顾及的地方。如绝大部分县城和所有的小城镇。安徽省界首市是豫、皖交界较大的县级市，市里常住人口１２万人。市里建污水处理厂已有多年，国债也给予资金支持，市领导对淮河治污和环境保护有较好的认识。但污水处理厂投资要４０００万元，加上城市管网配套，总共需要１。７亿元。投资怎么回收？建成后能否正常运营？领导心里没有底，抓起来免不了畏畏缩缩；河南省要求“明星镇”以上城镇一律要修建垃圾和生活污水处理设施，但记者采访了信阳、周口、漯河等地市，８０％县城修建污水处理厂都没有眉目。周口地区环保部门反映，省会郑州日产生活污水２４０万吨，处理量仅３７万吨。沿淮老城市蚌埠市，城区相对集中，记者走访了几个城市排污口，黑臭污水全是直排淮河。以偿债方式卖给丰原集团的城市污水处理厂，每天处理污水量不到设计能力的1/10。我们到过的阜阳污水处理厂是新建成的。办公楼、领导们用的车，都有现代气派。厂房里机器排列井然，就是进出水口没有动静。具有讽刺意义的是，厂周边污水黑臭一潭。对于处理厂的前景，副厂长周敬东表示担忧。他介绍，阜阳污水处理厂利用国债资金、国内银行贷款、外国政府贷款近2亿元建成。目前一年征收阜阳市污水处理费只有５００万，而污水处理厂每年运营成本却要１８００万，污水处理厂的正常运转根本无法保证，已经基本丧失还贷能力。在一些地方政府看来，污水处理厂的建设是高投资，零回报，这与当前以ＧＤＰ为主要考核指标的大势相抵触。江苏省建设厅专家、淮南、周口的环保局领导们，都给记者算这样一笔账：一个万吨级的污水处理厂和城市管网配套投入，最少得４０００万以上，这还不算运营费。沿淮政府财政没有几家能保住“吃饭”，按现行状况，城市生活污水处理仍将是大难题。集镇更是如此。没有开明政府，没有强势政府，没有富裕政府，仅仅有“政策”、有“口号”，生活污染处理设施建设与运营又成另一“猫和老鼠”的游戏。从１９９９年到２００３年４年间，淮河流域生活污水占“入河”（实际上污染比重要大得多，只是通过土壤进入水体的生活污染没有统计，也无法统计）污染物比重由不到５０％增加到超过６０％。估计在未来的几年中，还将跃升到７０％。生活污染不根治，淮河治污永无结局！
第四部分：面对淮河——谁能让13亿人搬迁寻找走出魔沼之路
用市长、走市场，寻找走出魔沼之路根据淮河水利委员会等部门的推荐，我们采访了江苏省徐州市三八河污水处理厂，这个企业采用ＢＯＴ方式，探索出了一条“多赢”治污之路。按传统统计口径，徐州是淮河流域“超百万人口”最大城市之一，仅次于郑州（淮河干流最大城市是淮南）。也是较早拥有污水处理厂的城市。“长期以来，我国环境基础设施，一直被当作公益性事业来看待，完全依靠国家背着和政府养着。由于大量基础设施需要建设，结果是国家背不动，政府养不起，致使城市治污工程开开停停。”徐州市政府领导这样总结传统模式的弊端。因此，他们探索采取ＢＯＴ方式建设环境保护基础设施，最先从污水处理厂开始。ＢＯＴ是一种项目融资方式，兴起于２０世纪８０年代。政府通过出让建设项目一定期限的经营权、收益权来吸纳民间资本投资建设。而项目的投资者在规定的特许经营期结束后，要将该项目产权和经营权完好地无偿移交给当地政府。三八河污水处理厂是江苏省淮河流域第一家采取ＢＯＴ方式建成投运的治污工程。建成投运的三八河污水处理厂，日处理城市污水３万吨，由徐州源泉环保工程有限公司融资建设并经营运行，经营期限为２５年。
在这期间，徐州市政府将以每吨污水０。８元的价格，给运营商支付污水费。该公司利用这一条件，顺利吸纳了民间资本，使江苏省淮河流域这一重点治污工程，很快于２００２年４月１０日开工建设，２００３年３月２８日通过预验收并投入运行。从运行一年的实际情况来看，处理能力、出水水质等都达到了设计指标，较好地解决了徐州东部地区的水污染问题。徐州市环保局副局长刘广民介绍：运用ＢＯＴ方式融资进行城市治污设施建设，使城市污水处理由过去的公益无偿型变为经营收费型，不仅减轻了政府财政负担，而且加快了城市污染治理的进程，提高了城市治污的总体能力。对于政府来讲，用每吨０。８元污水处理费作为杠杆，在政府不需要投入巨额建设资金的情况下，调动了社会财力，给企业提供了生财之道。运营时也大大减轻了政府的财政负担。ＢＯＴ的模式也为政府职能的转变和强化监管创造了条件。按照徐州市政府部门与三八河污水处理厂承办单位《合同》规定：政府监管部门对污水处理情况进行考核，当日出水水质监测指标有一项不合格时，监管部门要对污水厂处以罚款，罚款数额按当日污水处理费的３０％－１００％不等。在这样的规定下，三八河污水处理厂工程投运以来，对出水水质1万多次化验分析，均未出现过不达标现象。而且各项指标都优于一级排放标准。仅此一项，也大大减少了政府环保监督成本。而流域里的其他政府管理的污水处理企业，“走过场”，甚至连“过场”都不走的，比比皆是。
另外，ＢＯＴ的运作模式有利于形成投资约束机制，节省工程建设费用和治理成本，同时还能促进企业引进先进的设计、管理理念和技术，提高全社会环保科技创新的力度。江苏省建设厅城建处高级工程师何伶俊认为：“城市污水处理厂的建设面临的最大困难是资金困难、运营机制不成熟的困难。三八河污水处理厂做了成功探索，ＢＯＴ的运营方式应该说是目前比较有效的途径，对于经济不发达的沿淮地区来说，值得借鉴”。据了解，这类探索在苏北还有一家，相对较为成功。但此类探索必须得“用市长”。一是市长作为城市负责人在这方面下功夫、动心思，因地制宜想办法；再是要有重大事项的决定权力。基础设施涉及城市的未来，涉及上百万居民的生活，决策责任非同小可。在市场经济条件下，“市长”花了功夫，敢于探索，在市场中会找到出路。从另一个侧面看，淮河流域一般家庭的月开支，燃气费在６０元左右，电费８０元左右。水使用量约３０立方米，每立方米处理成本不超过１元，加收１。５元污染处理费，到２。５元/立方米，应在承受范围之内。关键是作为城市管理者，不能让老百姓多交钱、交冤枉钱。要透明运作。
非常欣慰的是，在我们有关污水处理厂模式探索的内参刊发不到两个月时间，国家环保总局副局长专门带队考察了徐州市三八河污水处理厂。安徽省则公布了《关于全面推进城市污水处理产业化的实施意见》。提出城市污水处理不能再是政府独家经营的“赔本买卖”。明确要求：现有城市污水处理厂要与政府主管部门脱钩，２００４年底前改制为产权明晰、独立核算、自负盈亏的企业。各地新建污水处理厂则要改变由政府投资、国有企业或事业单位运营的模式，要通过社会招标，使投资主体多元化，运营主体企业化，运行管理市场化。这里也有让人担忧的一面：如果监管不力，就会是收费“市场化”，而运营效果却难以保证了。
第四部分：面对淮河——谁能让13亿人搬迁淮河治污的治本之方：水
淮河治污需要什么样的“政策”作为１３亿人口的大国，任何手段都没有“政策”调控的作用显著。１０年前大规模治理淮河流域的水体污染，靠的是“政策”。现在、将来，淮河治污“政策”取向正确与否，将决定淮河治理是“事半功倍”还是“事倍功半”。
在本次采访中，我们得到的是两种几乎相反却都认为是科学的认识：一是牺牲环境求发展，发展之后再治理。专家强调，这是历史的规律，被发达国家发展历程所证实了的；再一是发展不能以牺牲环境为代价，要在环境保护的前提下求发展。就我的看法，两种认识虽然背道而驰，但其结果的确都是“科学”的。只是不同的角度�
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